Op verzoek van het Programma Leefbaarheid in de dorpen heeft Femke Thijssen in haar master onderzoek Bestuurskunde aan de Radboud Universiteit Nijmegen de werking van de beleidsinstrumenten Kernendemocratie en Kernenbeleid geëvalueerd in de gemeenten Land van Cuijk en Maashorst.
Vanwege de gemeentelijke herindelingen in deze gemeenten zijn beleidsmaatregelen genomen om de afstand tot burgers te verkleinen. Het onderzoek heeft als doel de effectiviteit van Kernendemocratie te evalueren in deze gemeenten. De hoofdvraag luidt: In welke mate is het beleidsinstrument Kernendemocratie in de gemeenten Land van Cuijk en Maashorst effectief?
Samenvatting
Deze masterthesis getiteld ‘Kernendemocratie: een evaluatief onderzoek naar de effectiviteit van burgerparticipatiebeleid in de gemeenten Land van Cuijk en Maashorst’ richt zich op het evalueren van het participatiebeleid (Kernendemocratie) in de gemeenten Land van Cuijk en Maashorst. Als gevolg van gemeentelijke herindelingen hebben de gemeenten beleidsmaatregelen genomen, teneinde de afstand tot de burgers te verkleinen. Daarnaast zijn de gemeenten onderdeel van het Programmabureau Leefbaarheid in de Dorpen van de Regio Deal Noordoost-Brabant, waardoor de gemeenten beroep kunnen doen op financiële ondersteuningen voor het participatiebeleid.
Aan de hand van wetenschappelijke literatuur is allereerst burgerparticipatie als concept toegelicht, waarna het relevante type ‘coproductie’ verder is uitgewerkt aan de hand van de voor- en nadelen ervan. Vervolgens zijn de succes- en faalfactoren van coproductie beschreven, waaruit vier dimensies (organisatorische factoren, motivatie ambtenaren, motivatie burgers en representativiteit) zijn gevormd, elk met enkele succes- en/of faalfactoren. Daarnaast zijn ook de beleidsdoelen achterhaald uit de beleidsdocumenten. Deze factoren en beleidsdoelen zijn getoetst op aanwezigheid door middel van interviews met burgers en gemeentelijke werknemers en een survey onder burgers, teneinde het beleidsinstrument te toetsen op effectiviteit.
Op basis van de resultaten uit de interviews en de aanvullende survey blijkt dat de beleidsdoelen grotendeels zijn bereikt, maar dat het hoofddoel ‘beheersen afstand tussen bestuur en burger’ niet geheel bereikt is. Daarnaast zijn de factoren ‘managementmodel’, ‘houding van bestuur’, ‘bereidheid’ en ‘competenties burgers’ slechts gedeeltelijk herkend, waardoor de beleidseffectiviteit mogelijk niet optimaal is. De faalfactoren ‘werklast’ en ‘tekortkomingen in proces’ zijn door de respondenten ervaren, waardoor de beleidseffectiviteit ondermijnd kan worden.
Vervolgens zijn op grond van de resultaten uit het analysehoofdstuk een aantal aanbevelingen gegeven voor het participatiebeleid, met name op het beleidsdoel en de factoren die slechts gedeeltelijk aanwezig zijn geacht. De gemeente kan het beleid extern verbeteren door (fysiek) contact te blijven leggen met burgers, burgers tijdig te benaderen voor input, de inspraakmogelijkheden kenbaar te maken en uiteindelijk de vorderingen van coproductie terugkoppelen naar de burgers. Binnen de gemeentelijke organisatie kan de Kernendemocratie verder intern gevormd worden door het denken vanuit risico’s te beperken door de voordelen van het beleid toe te lichten en informatie over positieve ervaringen te delen. Daarnaast kunnen de ambtenaren ondersteund worden door de capaciteit te vergroten, door het aanstellen van extra werknemers. Tenslotte valt de ervaren werklast afkomstig uit het nieuwe beleid samen met de gemeentelijke herindeling, waardoor de verwachting is dat de werkbelasting afneemt naarmate de herindeling verder in het verleden ligt.
De effectiviteit van het beleid wordt gemeten aan de hand van het toetsingskader, dat bestaat uit de eerder opgesomde factoren die de effectiviteit van coproductie duiden. De beleidsdoelen (faciliteren van initiatieven; vergroten van burgerbetrokkenheid; werkafspraken maken tussen burger en bestuur; voldoende participatiegraad in Bouwteams; realiseren gelijkmatige kwalitatieve Bouwteams; en beheersen van afstand tussen bestuur en burger) zijn niet allemaal als ‘sterk aanwezig’ beoordeeld, maar wel grotendeels behaald. Dit duidt op mogelijkheden om de Kernendemocratie verder te optimaliseren. Ondanks de imperfecties in het beleid en de omstandigheden daaromheen zoals de herindeling, kan het beleid als relatief effectief worden beschouwd, met daarbij de kanttekeningen van de verbeterpunten. De Kernendemocratie heeft dus bijgedragen aan de doelen van de gemeenten Land van Cuijk en Maashorst, maar er is ruimte voor verbetering om de effectiviteit van het beleid te vergroten en de afstand tussen bestuur en burger verder te verkleinen.
Aanbevelingen
Middels dit onderzoek kan een maatschappelijke bijdrage worden geleverd door aanbevelingen te formuleren voor het participatiebeleid de Kernendemocratie. Vanuit de beleidsdoelen kan met name op het beheersen van de afstand tussen bestuur en de burgers verbeteringen worden gemaakt. Deze verbetering kan worden gerealiseerd door contact te onderhouden met coproducerende burgers, ondanks personeelswisselingen en trage responsen van ambtenaren met specialistische kennis. Dit contact moet zowel fysiek als digitaal bereikbaar zijn, maar ook laagdrempelig worden aangeboden, doordat de participatieambtenaar bijvoorbeeld namens de gemeente naar de burgers toe gaat om coproductie te bevorderen.
Hierop volgen de faal- en succesfactoren van de coproductie die verbetermogelijkheden hebben. Hoewel de gemeente als behulpzaam wordt gezien in de coproductie, kan de benadering van de burgers worden verbeterd door de input van burgers terug te koppelen. Dit zorgt ervoor dat de belangen van burgers in de coproductie worden herkend. Doordat de respondenten een zeer wisselend beeld geven van de gemeentelijke focus, waarbij variatie is tussen focus op het participatieproces of op beleidsresultaten, is hierover vervolgonderzoek aanbevolen. Daardoor kunnen duidelijkere conclusies getrokken worden en gerichte verbeteringen gegeven worden.
Daarnaast kan het gemeentelijke bestuur de houding ten opzichte van burgers verbeteren door het denken vanuit risico’s binnen de organisatie te beperken. Doordat het persoonsafhankelijk is in hoeverre een ambtenaar open staat om de controle los te laten, kan het bestuur dit enkel blijven benadrukken en stimuleren door positieve ervaringen te delen. De positieve ervaringen kunnen aantonen dat de beleidsuitvoering wordt vergemakkelijkt wanneer burgers coproduceren, aangezien processen hierdoor sneller kunnen worden doorgelopen. Daarnaast kan het faciliteren van coproductie worden geoptimaliseerd door de capaciteit van participatieambtenaren te vergroten, bijvoorbeeld door het aanstellen van een aanvullende werknemer zoals in gemeente Land van Cuijk.
Bij een deel van het ambtelijke apparaat ontbreekt de bereidheid om draagvlak te tonen voor de veranderende positie van de burgers in coproductie. De bereidheid bij ambtenaren kan worden vergroot door de beleidsvoordelen helder te schetsen, zoals de versnelde procedures en groter draagvlak voor gemeentelijke initiatieven. De participatieambtenaren vormen hierin een belangrijke schakel in de gemeentelijke organisatie door de beleidsinformatie te verstrekken en zo de bereidheid in de organisatie te verhogen. Hierdoor kan op de lange termijn de bereidheid voor het coproduceren onder ambtenaren groeien.
Ook de werklast wordt als hinderende factor beschouwd voor de Kernendemocratie. Deze werklast komt grotendeels voort uit de gemeentelijke herindeling en krapte in personeelscapaciteit. Doordat de herindeling veel tijd in beslag nam, werd het coproduceren als extra last ervaren door gemeentelijke werknemers. Omdat de drukte van de herindeling afneemt, is de verwachting dat werklast ook zal verminderen. Een aanbeveling voor andere herindelende gemeenten is om bij nieuw beleid intern lage verwachtingen te stellen, waardoor de prestatiedruk en dus de werklast lager zijn.
Verder worden tekortkomingen in het coproductieproces ervaren, wat de motivatie van burgers vermindert. Dit kan worden tegengegaan door burgers op de hoogte te houden van de vooruitgang of ontwikkeling van projecten, zodat zij weten waar zij aan toe zijn en betrokkenheid ervaren in de coproductie. Daarnaast is het benodigd om de coproducerende positie van de burger te erkennen door tijdig input op te vragen, de mate van inspraakmogelijkheden te weergeven en de verkregen input terug te koppelen naar de burger. Bovendien zorgt de gemeentelijke herindeling voor een tekortkoming, want de herindeling vertraagt het proces. Wederom is de verwachting dat op de lange termijn deze tekortkoming als gevolg van de herindeling niet meer voelbaar zal zijn.
Tenslotte kunnen de gemeenten de burgers meer ondersteunen in hun competenties, door beleidsstukken en aanvragen van initiatieven eenvoudiger te beschrijven. Aangezien burgers hebben ervaren dat het verwerven van competenties en kennis nodig is, kan de gemeentelijke organisatie het coproductiebeleid optimaliseren door participatie voor elke burger toegankelijk te maken, ongeacht hun competenties. De (participatie)ambtenaren moeten bereid zijn om hun ambtelijke taal te vertalen naar de spreektaal van de burgers.
Lees meer in de volledige Masterthesis Kernendemocratie
